आरक्षण - सामाजिक आणि कायदेशीरदृष्ट्याही बंधनकारक - डॉ भालचंद्र मुणगेकर

आरक्षणाच्या कालर्मयादेबाबत कायदेतज्ज्ञांमध्येही  एक गैसमज आहे. तो म्हणजे आरक्षण फक्त  सुरवातीच्या दहा वर्षांसाठी होते. मात्र ही कालर्मयादा  राजकीय आरक्षणासाठी असल्यामुळे ती  दर दहा वर्षांनी वाढवून घ्यावी लागते.  शैक्षणिक व शासकीय नोकर्‍यांतील आरक्षणासाठी  अशी कालर्मयादा नाही. शिवाय शासकीय सेवा आणि  पदोन्नतीमधील आरक्षण ‘पुरेसे’ नसेल तरच द्यायचे आहे.  कायद्याचा अर्थ लावताना ‘शब्द’ आणि ‘आशय’ यामध्ये फरक करायला हवा, मात्र त्याच्याशीच ‘खेळ’ केला जातो.

ठळक मुद्देआरक्षणाची ऐतिहासिक पार्श्वभूमी आणि त्यामागचे सामाजिक तत्त्वज्ञान ध्यानात घेतले, आणि त्याची तरतूद ‘मूलभूत अधिकारांच्या’ विभागात केल्याचे ध्यानात घेतले, तर आरक्षणाची कार्यवाही केंद्र व राज्य सरकारांवर ‘बंधनकारक’ ठरते.

- डॉ भालचंद्र मुणगेकर

सर्वोच्च न्यायालयाचे न्यायमूर्ती एल. नागेश्वर राव आणि न्या. हेमंत गुप्ता यांच्या खंडपीठाने, शासकीय नोकर्‍यांमध्ये अनुसूचित जाती, जमाती आणि ओबीसी यांच्यासाठी सुरू असलेल्या राखीव जागा भरण्यास राज्य सरकारे बांधील नाहीत; तसेच त्यांच्यासाठी पदोन्नतीमधील आरक्षण हा त्यांचा मूलभूत हक्क नाही, असा धक्कादायक निर्णय दिला आहे. 
26 जानेवारी, 1950 रोजी भारताची राज्यघटना अमलात आल्यापासून मागासवर्गीय समाजघटकांसाठी शासकीय नोकर्‍यांतील आरक्षणाचे धोरण सर्वोच्च न्यायालयाच्या दोन न्यायमूर्तींनी एका फटक्यात रद्द केले. राज्यघटनेचे समग्र सामाजिक तत्त्वज्ञान, त्याची ऐतिहासिक पार्श्वभूमी व त्यांच्या आधारे तयार करण्यात आलेल्या राज्यघटनेतील कायद्यांचा ‘एकात्मिक’ विचार केला नाही की न्यायालये कसा पूर्णपणे ‘चुकीचा’ निवाडा देतात व राज्यघटनेचा अन्वयार्थ लावण्याच्या नावाखाली, न्यायाची अपेक्षा असलेल्या समाजघटकांवर कसा ‘अन्याय’ करतात, त्याचे हा निर्णय म्हणजे उत्तम उदाहरण आहे. त्यामुळे, केंद्र सरकारने सर्वोच्च न्यायालयाच्या प्रस्तुत ‘अन्यायकारक’ निवाड्याचा ‘पुनर्विचार’ करण्यासाठी त्वरित हस्तक्षेप करणे केवळ अगत्याचेच नव्हे, तर अनिवार्य आहे. 
पार्श्वभूमी 
5 सप्टेंबर, 2012 रोजी उत्तराखंड सरकारने आपल्या राज्यातील शासकीय सेवेत अनुसुचित जाती-जमाती आणि ओबीसी यांच्यासाठी पदे आरक्षित न ठेवण्याचा निर्णय घेतला होता. त्या निर्णयाला उत्तराखंड उच्च न्यायालयात आव्हान देण्यात आल्यानंतर उच्च न्यायालयाने उत्तराखंड सरकारचा, पदे आरक्षित न ठेवण्याचा निर्णय रद्द केला आणि आरक्षणाच्या बाजूने निर्णय दिला. त्याला सर्वोच्च न्यायालयात आव्हान देण्यात आल्यानंतर, सर्वोच्च न्यायालयाने ‘आरक्षण बंधकारक नाही’ आणि पदोन्नतीमधील आरक्षण हा ‘मूलभूत हक्क नाही’ असा निर्णय दिला. 
भारताच्या राज्यघटनेच्या तिसर्‍या भागात नागरिकांचे मूलभूत अधिकार विशद करण्यात आले असून, कलम 14 ते 18 मध्ये धर्म, वंश, जात, लिंग, जन्मस्थळ, इ. कशाच्याही आधारे भेद न करता, देशाच्या प्रत्येक नागरिकास ‘समानतेचा मूलभूत अधिकार’ देण्यात आला आहे. त्याला अनुसरून, कलम 16 मध्ये शासकीय  नोकर्‍यांमध्ये सर्व नागरिकांना समान संधी असेल, हा मूलभूत अधिकार देण्यात आला आहे. मात्र असा अधिकार देताना, कलम 16(4) मध्ये पुढीलप्रमाणे स्पष्ट करण्यात आले आहे.
‘कलम 16मध्ये काही म्हणण्यात आले असले तरी, शासनाच्या (केंद्र किंवा राज्य) मते, शासकीय सेवेत एखाद्या मागासलेल्या समाजघटकाचे पुरेसे प्रतिनिधित्व नसेल, तर त्या समाजघटकासाठी नोकर्‍यांमध्ये आरक्षण ठेवण्यासाठी कलम 16 बाधा आणणार नाही.’ त्याचप्रमाणे, कलम 16 (4 अ) मध्ये, अ.जाती व अ. जमातीचे पुरेसे प्रतिनिधित्व नसेल, तर शासकीय सेवेतील पदोन्नतीमध्ये त्यांच्यासाठी आरक्षणाची तरतूद करण्यास कलम 16 बाधा आणणार नाही.’ 
सर्वोच्च न्यायालयाचे याबाबत म्हणणे असे की, अ. जाती, अ. जमाती आणि ओबीसी यांच्यासाठी शासकीय आणि पदोन्नतीमधील आरक्षण हा ‘मूलभूत हक्क’ नसून, या घटकांना शासकीय सेवांत सामावून घेण्यासाठी ‘मुभा’ (एल्लुं’्रल्लॅ स्र15्र2्रल्ल2) देण्यात आली आहे.  म्हणजे, शासकीय सेवांमध्ये आरक्षण ठेवण्यास केंद्र व राज्य सरकारांना केवळ ‘सवलत’ देण्यात आली आहे. ते त्यांच्यावर बंधनकारक नाही.
राज्यघटनेतील चर्चा 
आता याबाबतची घटना समितीमधील चर्चेची पार्श्वभूमी पाहू.
घटना समितीमध्ये, वर उल्लेख केलेल्या कलम 16ची (घटनेच्या मसुद्यातील कलम 10) चर्चा प्रथम 29 नोव्हेंबर, 1948 रोजी सुरू झाली. परंतु ती सुरू होताच, मसुदा समितीचे अध्यक्ष डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी ही चर्चा पुढे ढकलण्याची मागणी केली व ती मान्य करण्यात आली. त्यानंतर त्यावर प्रदीर्घ चर्चा 30 नोव्हेंबर रोजी झाली. राज्यघटनेतील कलम 16 व 16 (4) अनुसार मागासवर्गीय समाज-घटकांसाठी नोकर्‍यांमध्ये आरक्षण लागू केल्यापासून, गेल्या 70 वर्षात, आरक्षणाच्या विरोधकांनी जे जे मुद्दे उपस्थित केले, त्या सर्व मुद्दय़ांची चर्चा 30 नोव्हेंबर, 1948 रोजी घटना समितीत झालेली आहे. उदा. मागासवर्गीय समाजघटकांसाठी आरक्षण ठेवल्याने घटनेतील समानतेच्या मूलभूत अधिकारास व कायद्यासमोरील तत्त्वास बाधा येते काय? नागरिकांमध्ये भेदाभेद होतो काय? गुणवत्ताधारकांवर अन्याय होतो काय? कार्यक्षमतेवर त्याचा प्रतिकूल परिणाम होतो काय? आरक्षणाची तरतूद अवश्य असली तरी ती किती काळ सुरू राहील म्हणजे ती ‘कालबद्ध’ असेल की नाही? मुळात ‘मागासवर्गीय’ कोण व ते कसे ठरवायचे? असे अनेक प्रश्न चर्चेमध्ये उपस्थित करण्यात आले होते आणि त्यापैकी काहींवर मतैक्य व काहींबाबत मतभिन्नता होती. 
या चर्चेमध्ये भाग घेताना डॉ. आंबेडकर यांनी जे मुद्दे मांडले व चर्चेचा समारोप करून शेवटी सध्याचे कलम 16 (4 अ) घटनेत समाविष्ट करण्यात आले, ते नेहमीप्रमाणे अत्यंत मार्मिक, तार्किक आणि विषम समाजव्यवस्थेत न्याय प्रस्थापित करण्याच्या प्रक्रि येत ‘आदर्श’ ठरावेत, असे आहेत. 
ते म्हणाले. आपण देशातील प्रत्येक नागरिकाला शासकीय सेवांमध्ये समान संधीचा अधिकार देण्याचे जे म्हणतो, ते लोकशाहीमध्ये अभिप्रेत असलेल्या समानतेच्या मूल्याशी पूर्णपणे सुसंगत आहे. परंतु विषम समाजव्यवस्थेत त्याची अंमलबजावणी करताना, समाजातील उपेक्षित घटकांना न्याय देण्यासाठी काही तरतूद करणे आवश्यक ठरते. उदा. ज्या समाजात सर्व शासकीय व प्रशासकीय जागा (म्हणजे सत्ता) एका किंवा अगदी मूठभर समाजघटकांनी आपल्या हातात केंद्रित केल्या असतील, तर ज्या समाजघटकांना, ऐतिहासिक परिस्थितीमुळे अशा सेवांचा लाभ घेताच आला नाही, त्यांना ‘वंचित’ ठेवून आपण ‘समानतेचे’ तत्त्व कसे प्रस्थापित करणार आहोत? मूठभर लोकांची मक्तेदारी हे समानतेच्या तत्त्वाचे उल्लंघन नाही काय?. या प्रश्नाला कुणीही उत्तर देऊ शकले नाही व त्यांचे म्हणणे मान्य होऊन चर्चा समाप्त झाली. 
पदोन्नतीमधील आरक्षणाबाबतही तेच आहे. मागासवर्गीय समाजघटकांनी शासकीय सेवांमध्ये ‘उशिराने’ प्रवेश केल्यामुळे, वरिष्ठ जागांवर जाण्यासाठी त्यांना प्रदीर्घ काळ थांबावे लागले, तर त्यांच्यावर अन्याय केल्यासारखे होईल. त्यामुळे 1995 मध्ये राज्यघटनेमध्ये 77वी दुरुस्ती कलम 16 (4 अ) अन्वये पदोन्नतीमध्ये आरक्षणाची तरतूद करण्यात आली. 
स्वातंत्र्योत्तर काळातील भारताच्या प्रशासनाची ‘कार्यक्षमता’ पाहिली तर गुणवत्तेचा मुद्दा किती ‘भंपक’ आहे, ते आपल्या ध्यानात येईल. त्यामुळे मी त्याविषयी अधिक लिहीत नाही. 
आरक्षणाच्या कार्यवाहीबद्दल शासनकर्ते आणि उच्चवर्गीय-वर्णीय यांचे पूर्वग्रह  आणि ‘हितसंबंध’ आहेत, ते ध्यानात घेता, त्याची कार्यवाही निदरेषपणे होण्याची अपेक्षा करणेच चुकीचे आहे. त्याबाबत 28 मार्च, 2018 रोजी लोकसभेत सहा सभासदांनी अ-तारांकित प्रश्न विचारला होता. तेव्हा, संबंधित मंत्र्यांनी जे उत्तर दिले ते अत्यंत बोलके आहे. त्यानुसार, 1 जानेवारी, 2016 रोजी, केंद्र सरकारची 77 मंत्रालये व त्यांच्याशी संबंधित कार्यालयांमध्ये अ. जाती, अ. जमाती आणि ओबीसी यांची अनुक्रमे 17.5, 8.5 आणि 21.5 टक्के पदे भरण्यात आली होती. तसेच, देशातील 20 टक्के धार्मिक अल्पसंख्याकांसाठी आरक्षण नाही. याचा अर्थ, अ.जाती, अ.जमाती, ओबीसी व धार्मिक अल्पसंख्याक मिळून 85 टक्के लोकांसाठी सुमारे 50 टक्के पदे  आणि 15 टक्के लोकांसाठी उरलेली 50 टक्के पदे. ही संधीची समानता? त्यातही या पदांमध्ये चौथ्या व तिसर्‍या वर्गाची पदे अधिक, तर दुसर्‍या वर्गाची पदे कमी असून, पहिल्या वर्गाची अगदीच कमी होती. तीच गोष्ट सार्वजनिक उद्योगांबाबत आहे. ‘बॅकलॉग’ खूपच आहे. थोडक्यात, गेल्या 60-70 वर्षात जर आरक्षणाच्या धोरणाची कार्यवाही प्रामाणिकपणे व शंभर टक्के झाली असती, तर कदाचित आजपर्यंत त्याची गरज संपली असती.
दुसरे म्हणजे, आरक्षणाच्या कालर्मयादेबाबत, अगदी कायदेतज्ज्ञांमध्येही एक गैसमज आहे. तो म्हणजे आरक्षण फक्त सुरवातीच्या दहा वर्षांसाठी होते. राज्यघटनेत, कलम 330 व कलम 332 अनुसार दहा वर्षांची कालर्मयादा अ.जाती व अ.जमाती यांच्या राजकीय (अनुक्रमे लोकसभा व विधानसभेतील) आरक्षणासाठी आहे. त्यामुळेच ती प्रत्येक दहा वर्षांनी वाढवून घ्यावी लागते. अशी कालर्मयादा शैक्षणिक व शासकीय नोकर्‍यांतील आरक्षणासाठी नाही. दुसरा महत्त्वचा मुद्दा म्हणजे शासकीय सेवा आणि पदोन्नतीमधील आरक्षण हे, जर मागासवर्गीयांचे शासकीय सेवा व वरिष्ठ पातळीवर ‘पुरेसे’ नसेल तरच द्यायचे आहे. त्यामुळे याबाबत कुणाचाही गैरसमज होण्याचे काहीच कारण नाही.       
आता शेवटचा मुद्दा आहे, तो आरक्षणाची तरतूद हा ‘मूलभूत अधिकार’ आहे काय?. - घटना समितीत आपला मुद्दा मांडताना डॉ. आंबेडकर एकदा म्हणाले होते की, कायदेतज्ज्ञांना आणि विशेषत: न्यायालयातील वकिलांना ‘कायद्यातील शब्दांशी खेळणे फार आवडते; त्यांच्यासाठी कायदा म्हणजे जणू काही स्वैर विहार करण्यासाठी स्वर्गच आहे.’
आरक्षण बंधनकारक 
कायद्याचा विचार करताना त्याचे ‘शब्द’ आणि ‘आशय’ (स्पिरीट) या दोन गोष्टींमध्ये फरक करायला हवा. कायद्याचा अन्वयार्थ लावताना तो गाभ्याचा भाग आहे. तो न केल्यास सर्वोच्च न्यायालयाच्या प्रस्तुत निकालासारखा अनर्थ ओढवतो. आर्थिक, सामाजिक व शैक्षणिक क्षेत्रात एकाच स्तरावर असलेल्यांना विषम वागणूक देणे, हे सामाजिकदृष्ट्या जसे अ-नीतिमान आहे; त्याचप्रमाणे विषम स्तरावर असलेल्यांचा एकच स्तर आहे, असे समजून त्यांना एकच वागणूक देणे, हेसुद्धा अ-नीतिमान आहे. हे तत्त्व ध्यानात घेतले आणि घटनाकारांनी आरक्षणाची तरतूद ‘मूलभूत अधिकारांच्या भागात आणली,’ त्यामागची सामाजिक नीतिमत्ता ध्यानात घेतली, तर आरक्षणाची तरतूद हा ‘मूलभूत अधिकार’ आहे काय, असा प्रश्न उपस्थित करणे गैरलागू आहे. आरक्षणाची ऐतिहासिक पार्श्वभूमी आणि त्यामागचे सामाजिक तत्त्वज्ञान ध्यानात घेतले, आणि त्याची तरतूद ‘मूलभूत अधिकारांच्या’ विभागात केल्याचे ध्यानात घेतले, तर आरक्षणाची कार्यवाही केंद्र व राज्य सरकारांवर ‘बंधनकारक’ ठरते.
इतर सर्व पक्षांनी सर्वोच्च न्यायालयाच्या आरक्षणाबाबतच्या निर्णयाला विरोध दर्शवला आहे. हा निर्णय जर केंद्रातील मोदी सरकारला अमान्य असेल, तर त्यांनी  याबाबत हस्तक्षेप करून सर्वोच्च न्यायालयाने आपल्या निवाड्याचा फेरविचार करण्यासाठी त्वरित याचिका दाखल केली पाहिजे. तसे न केल्यास, अ.जाती, अ.जमाती आणि ओबीसी यांच्या आरक्षणाला भारतीय जनता पक्षाचा विरोध आहे, हे सिद्ध होईल.
(लेखक राज्यसभेचे माजी सदस्य, मुंबई विद्यापीठाचे माजी कुलगुरू, अर्थतज्ञ, शिक्षणतज्ञ आणि समाजसेवक आहेत.)